제목 : 2007년 대통령선거 문화정책 제안 자료집
이름 : 심승구
등록일 : 2008-01-04 22:04:21
제목 : 2007년 대통령선거 문화정책 제안 자료집 2007년 대통령선거 문화정책 제안 자료집.hwp (384k)
이름 : 문화연대 Read: 1026 Date: 2007.12.04
문화연대 대선TF에 준비한 '문화공공성 강화, 문화민주주의 확대를 위한 2007년 대통령선거 문화정책 제안 자료집'입니다.
문화유산분야만 이곳에 올리며 전체 공약자료는 첨부파일을 참고하십시요
==================================================================
문화유산
18. 통합적, 유기적인 문화유산 정책 제도 수립
- 문화유산 관련 기구 통폐합, 지방국립박물관을 “지역문화유산청”으로 전환
1) 제안배경
○ 현재 문화관광부는 문화와 관광, 미디어, 체육, 문화산업 정책을 총괄하는 매우 중요한 조직이지만 비효율적으로 운영되고 있으며 장기적 국가비전이 될 정책을 준비하는데 그 한계를 보이고 있다. 특히 전통문화 보급과 활용에 있어서 문화관광부는 문화재 보존에서부터 박물관까지 광범위한 정책 대상을 포괄하고 있지만, 많은 부분이 중복되어 비효율적인 행정이 반복되고 있다. 문화관광부 종무실의 경우 전통사찰과 향교를 지원하고 있으며, 문화관광부 문화정책국의 업무는 전통문화의 활용에 중점을 두고 있어 문화재청과의 업무 구분이 정확하게 구분되어 있지 못하다.
문화관광부의 업무 중 상당부분이 문화재청의 사업과 중복되고 있어 효율적인 국가시스템이 이루어지지 못하고 있는 것이다.
○ 문화재청은 국가 기구 중 최단 시일에 1급 국에서 차관 조직으로 격상된 부처이다. 이것은 한국 사회가 과도한 경제우월주의 정책의 많은 문제점을 노출한 후, 뒤늦게나마 전통문화의 보존과 관리가 중요하다는 것을 인지하고 나름대로 시민사회, 국회 등의 요구를 반영한 결과라 할 수 있다. 그러나 현재의 문화재청은 이러한 사회적 열망에 최선을 다하기 보다는 아직도 조직이나 예산의 부족을 호소하기에만 급급한 것이 현실이다. 예산, 인력이 증가되면 증가되는 만큼 효과적으로 문화유산에 대한 보존과 관리가 집행되어야함에도 불구하고, 국가문화유산 관리의 수준이 크게 변하지 못하고 있다.
○ 현재 국립박물관은 세계 6대 규모의 박물관으로 시설투자가 되어 있다. 전문 인력 보강도 마련되었다. 그러나 박물관 제도 역시 조직이 비대해지고 전문 인력이 늘어나고 시설이 투자되어도, 연구 성과나 박물관정책의 발전은 매우 더디게 진행되고 있다.
○ 문화유산 정책은 문화행정기관만이 아니라 교육인적자원부 산하의 국사편찬위원화, 한국학중앙연구원, (재)민족문화추진회 등을 비롯하여 각 지방자치단체의 문화재 조직까지 광범위하게 존재하며, 각각이 통합적이고 유기적인 문화유산 정책을 수행하기보다는 중복되거나 개별 이해에 따른 비효율적인 행정만 반복하고 있다.
국사편찬위원회의 경우 판사부의 기능과 국립문화재연구소, 독립기념관, 전쟁기념관, 고구려연구재단, 국가기록원, 한국학중앙연구원, 안동 한국학연구원 등의 기능은 대부분 중복되어있다. 또한 한국학중앙연구원 역시 국사편찬위원회의 판사부의 기능과 국립문화재연구소, 독립기념관, 전쟁기념관, 고구려연구재단, 국가기록원, 한국학중앙연구원, 안동 한국학연구원 등의 기능은 많은 부분이 중복되어있으며 연구조직의 경우 임시 조직이라고 하지만 각 대학의 연구 기능과 중복되고, 사업조직 또한 문화관광부의 문화교류 및 전통문화 활용 기능과 중복되어 있다. 한국학정보센터 역시 각 국립기관이나 문화관광부의 기능과 비슷한 임무를 수행하고 있는 것이 현실이다.
○ 이처럼 문화유산 정책, 행정을 둘러 싼 비효율적이고 산발적인 조직 운영이 다음과 같은 문제점들을 발생시키고 있다.
① 문화유산의 보존과 관리, 보급, 활용, 연구의 과도한 분산
우리나라 문화유산관리 시스템을 살펴보면 문화유산의 보존 관리가 동산 중심의 박물관, 부동산과 건조물중심의 문화재청으로 이원화되어 매우 비효율적으로 관리되고 있다. 무엇보다 문화유산관리를 담당하는 조직이 이원화됨으로써, 예산낭비, 효율적인 문화유산관리의 부재에 대한 지적에도 충분한 검토가 있어야 한다.
② 중앙 정부 및 국가 기관과 지방 정부간의 유기적인 협조 부재
현재 문화재청은 정부가 추진하고 있는 분권화의 흐름에 따라 중앙 기능의 지방이양을 더욱 가속화시키고 있으며, 이러한 기조는 향후에도 지속적으로 증가할 것으로 예측된다. 그러나 중앙정부의 기능이양 추진과 관계없이 실제적으로 업무를 받아들이는 지방자치단체의 입장에서는 인력이나 예산의 수반 없이 새로운 기능만이 이양됨으로써 지방자치단체의 업무량을 과부하 시키는 주요 원인이 되고 있다.
이는 문화재청의 입장에서 볼 때, 중앙-지방간 협력관계에서 어려움을 겪고 있는 현재 시점보다도 더 큰 어려움, 나아가 중앙-지방간 갈등관계까지 유발시킬 수 있는 요인을 내포하고 있다. 따라서 통합적인 문화재 관리 기구가 필요하다.
③ 문화유산 관련 연구 성과의 연계부족 및 불신
문화유산 관련 기구별 연구 성과와 발굴성과들이 효과적으로 연계되어있지 못하고 기구별 상호 불신의 벽이 높다. 문화재 발굴의 1차 기관인 문화재청에서 발굴을 한 후 박물관으로 보내지면 박물관은 보내온 유물에 대해 분석과 보존을 하여 연구 성과가 있어야하지만, 박물관으로 보내진 중요유물이 3～40년이 지나도록 개봉조차 못하고 있는가 하면, 대학박물관에서 발굴한 유물은 몇 년이 지나도록 보고서조차 발간을 못하는 실정이다. 또한 주요 발굴 조사 성과가 국사편찬위원회와 한국학중앙연구원 등에 보내지고 있음에도 불구하고 각 연구기관마다 교류가 된 사례는 거의 없을 정도이다.
④ 문화유산 관련 기구별 중복 예산, 중복 투자 남발
문화관광부와 문화재청은 전통문화의 활용과 보급을 가지고 서로 자신들이 하겠다고 주장하고 있으며, 국가 정체성의 이론적 근거를 연구해야 할 각종 연구기관은 모두 제각각 운영되고 있다. 국사편찬위원회, 한국학중앙연구원, 고구려연구재단 등이 모두 각 자의 길을 가고 있으며, 서로 연계적이고 공통적인 학문적 결과물은 없는 상태다.
문화재청도 국립고궁박물관과 국립해양유물전시관을 보유하고, 지역의 국립박물관도 유사한 발굴조사를 하는 비효율적인 이중구조가 계속되고 있으며, 문화유산 보존처리 분야와 관련해서도 문화재청의 문화재종합병원이 설립될 경우, 박물관의 기존 기능과 중복될 것으로 예상된다.
2) 정책공약 제안
(1) 통합적인 문화유산 기구 설치
○ 문화유산 관련기구는 부처별, 연구기간별로 분산되어 있으며, 이들 기구의 분산으로 효과적으로 문화유산을 보존, 관리, 활용할 수 없다는 것은 오랫동안 지적되어 왔다. 따라서 이러한 조직들은 부총리급의 통합적이고 책임있는 국가문화유산기구로 통폐합되어야 하며, 이를 계기로 예산과 인력을 합리적으로 조율해 나가야 한다.
○ 통합적인 문화유산 기구의 설치는 “국가 주도 전통문화 정책의 위상 제고”, “인력과 예산의 합리적 사용”, “분산된 조직을 통합함으로써 문화유산의 효과적 관리”, “전통문화의 활용 및 보급 활대화”, “인력의 효가적인 재배치를 통해 전문성 확대” 등의 정책적 성과를 유도할 수 있다.
○ 뿐만 아니라 문화유산 관련 전문 인력들이 여러 기구에 순환보직 할 수 있으므로, 우수한 인력들을 다양하게 활용할 수 있어 인력 유동성이 향상될 수 있다.
(2) 문화유산 정책 대상의 선택과 집중 필요
○ 국가 조직 중에 분산되어 있는 전통문화의 연구 기관과 보존 활용 기관을 통폐합하여 효율적인 국가 문화유산 관리에 임해야 한다. 조직의 통합으로 분산되어 있는 문화유산 전문인력을 효율적으로 배치하고 기능의 효율성을 높여야하며 연구 성과의 극대화와 유기적 결합을 모색해야한다.
(3) 지방국립박물관을 “지역문화유산청”으로 전환
○ 지방국립박물관을 ‘지역문화유산청’으로 전환하는 것은 현재 가장 미비한 문제로 지적되고 있는 지자체의 문화재관리 인력, 예산 부족의 한계를 극복하기 위한 바람직한 제도적 실험이라 할 수 있다.
○ 향후, 국가 조직의 통합으로 야기될 수 있는 지역의 문화다양성 침해를 극복하기 위해 지방문화유산청에 독자적인 권한과 의무를 부여함으로 각 지역 전통문화정책의 'Hub 기능'을 전담하게 하고, 지역 전통문화정책을 책임지게 한다면 국가문화유산 조직의 통합과 아울러 지역 전통문화 정책의 분권까지도 담당할 수 있는 효과적인 조직 형태로 발전할 것이다.
19. 시민의 문화권 확대에 기반한 문화재관람 제도 수립
- 문화재관람료 징수 문제 해결, 불교문화재 등 문화재 보수예산 투명화
1) 제안배경
○ 지난 2007년 1월 1일 국립공원입장료 징수가 폐지됨에 따라 그간 국립공원 안 사찰 대부분이 국립공원입장료와 문화재관람료의 합동징수와 관련하여 많은 문제점을 노출하고 있다. 시민사회를 비롯하여 많은 전문가들이 이 문제에 대한 합리적 해결을 위해 정책 대안을 제시하였으나 시행되지 못하고 있기 때문이다.
○ 국립공원내의 문화재관람료는 1967년 국립공원 지정 이전부터 문화재보호법에 의하여 징수되어 오고 있었으나, 국립공원이 지정되고 국립공원입장료가 징수되기 시작하자 두 가지를 개별적으로 징수하는 데 따른 불편을 해소한다는 사찰측의 요구를 받아들여 1970년 속리산 법주사를 시작으로 통합징수를 실시하고 있다.
현재 13개 국립공원 21개 지구에서 국립공원입장료와 문화재관람료를 통합징수하고 있다. 따라서 현재 국립공원을 방문하려는 국민들은 그 국립공원 내에 문화재가 있다면 자신이 문화재를 관람할 것인지 여부와 상관없이 항상 문화재관람료를 납부하여야만 국립공원에 출입할 수 있다.
○ 이와 관련하여 문화재보호법 제44조는 헌법의 포괄위임금지원칙을 위반하고 있다.
문화재보호법 제44조는 “①국가지정문화재의 소유자․보유자 또는 관리단체는 그 문화재를 공개하는 경우에는 관람자로부터 관람료를 징수할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 관람료는 당해 문화재의 소유자․보유자 또는 관리단체가 정한다”라고 규정하고 있음.
문화재보호법 제44조의 경우 국민에게 의무를 지우고 일정정도 기본권을 제한하는 것으로 위임의 명확성․구체성이 엄격히 요구되는 경우에 해당함에도 불구하고 문화재관람료의 징수대상자, 징수기준, 징수액의 상한, 징수의 방법, 징수절차 등에 대하여 그 대강의 내용도 정하지 아니하고 모든 것을 문화재의 소유자․보유자 또는 관리단체가 정한다고 규정하고 있기에 이는 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위배됨.
○ 또한 문화재보호법 제44조 제2항은 헌법의 법률유보원칙을 위반하고 있다.
헌법은 법치주의를 그 기본원리 중 하나로 채택하며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있음. 그런데 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 함(이른바 의회유보원칙). 그리고 행정작용이 미치는 범위가 광범위하게 확산되고 있으며, 그 내용도 복잡․다양하게 전개되는 것이 현대행정의 양상임을 고려할 때, 형식상 법률상의 근거를 갖출 것을 요구하는 것만으로는 국가작용과 국민생활의 기본적이고도 중요한 요소마저 행정에 의하여 결정되는 결과를 초래하게 될 것인바, 이러한 결과는 국가의사의 근본적 결정권한이 국민의 대표기관인 의회에 있다고 하는 의회민주주의의 원리에 배치되는 것임.
○ 결과적으로 현재 국립공원관리공단은 원래는 사적 주체인 사찰 등 문화재 관리 주체가 징수하여야 할 문화재관람료를 국가 권한인 국립공원입장료징수행위와 통합하여 징수하고 있다. 따라서 원래는 국가 행정이 아닌 사인의 사적인 행위여야 할 문화재관람료징수가 국가행정인 국립공원입장료징수행위와 결부되면서 부당한 행정 관행이 반복되고 있는 셈이다. 즉 국립공원을 이용하려는 모든 국민들은 해당 국립공원을 관리하는 관리청에 의하여 국립공원입장료뿐만 아니라 당해 국립공원 내에 있는 사찰 등 문화재에 대한 관람료까지 강제 납부해야만 국립공원이라는 자연을 이용할 수 있는 비상식적인 행정이 유지되고 있다. 이는 국민의 행복추구권, 재산권 등 기본권을 심각하게 침해하는 행위임에 분명하다.
○ 문화재관람료 문제가 해결되지 않는 것은, 불교문화재를 둘러싸고 문화유산 정책의 합리성이 아니라 정치공학이 작동하고 있다는 측면에서 매우 심각한 문제가 아닐 수 없다. 종교적 입장, 종교를 둘러싼 정치공학 등과 무관하게 시민의 문화권리와 정책적 합리성에 기반하여 진행돼야 할 문화재 관람 정책이 정치적, 경제적 이해관계에 따라 표류하고 있는 것이다. 따라서 문화재관람료 문제는 불교문화재를 비롯하여 문화재 보수예산 전반에 대한 투명화 정책과 함께 진행돼야 한다.
○ 현재 사찰에는 문화재보호법에 의해 한 해 2,000억 원이 넘는 세금이 지출되고 있으며, 전통사찰보존법에 의해 거대한 예산이 지원되고 있다. 더욱이 당해 문화재 수리를 위해 지출되어야 할 문화재보수비가 문화재와는 엄격하게 관련이 없는 선방, 일주문, 진입로확장, 신축건물의 단청, 개별 사찰의 중창 불사 등 목적과는 전혀 다른 용도로 지원되는 폐단이 반복적으로 노출되고 있다. 이는 사찰측의 로비나 정치권의 개입이 가능하다는 문제와 함께 문화재의 진정성 유지와 예산이 낭비되고 있다는 문제를 의미한다.
따라서 이제 문화재관람료의 문제는 단순한 “입장료” 문제가 아니라 불교문화재 보존정책을 둘러 싼 정책 투명화, 합리화 과정의 맥락에서 추진돼야 한다.
연도별사업명예 산 액수행기관비고국비지방비계2006
총 계38,86917,50756,376[일반회계]33,47114,27147,742ㅇ 문화재보수정비(총액계상예산)30,86814,27145,139문화재청
지방자치단체(사찰)ㅇ 불교 문화재 일제조사800-800대한불교조계종 총무원ㅇ 도난방지시설 설치840840ㅇ 사찰 건축벽화 조사150-150(사)성보문화재연구원ㅇ 불상, 부도 및 탑비 조사33-33문화재연구소ㅇ 북한소재 건축(사찰)문화재 조사200-200〃ㅇ 방치된 신라 옛사찰 조사280-280〃ㅇ 석탑 정밀실측 용역150-150〃ㅇ 경천사지 10층석탑 스캔150-150〃[균형발전특별회계]3,3743,2356,609ㅇ 남해안관광벨트1,0854651,550지방자치단체ㅇ 지역문화유산개발7001,6342,334〃ㅇ 유교문화관광자원화1,5891,1362,725〃[복권기금]2,0242,024ㅇ 긴급보수비2,0242,024지방자치단체2005
총 계42,11917,65959,778[일반회계]30,89013,56444,454ㅇ 문화재보수정비(총액계상예산)28,70613,56442,270문화재청, 지방자치단체(사찰)ㅇ 불교 문화재 일제조사800-800대한불교
조계종 총무원ㅇ 도난방지시설 설치851851ㅇ 불상, 부도 및 탑비 조사33-33문화재연구소ㅇ 북한소재 건축(사찰)문화재 조사200-200〃ㅇ 석조문화재 기록 보존 조사300-300〃[균형발전특별회계]7,6034,09511,698ㅇ 남해안관광벨트8403601,200지방자치단체ㅇ 지역문화유산개발3,9161,6785,594〃ㅇ 유교문화관광자원화2,8472,0574,904〃[복권기금]3,6263,626ㅇ 긴급보수비3,6263,626〃 [표] 불교문화재 관련 문화재청 예산지원 현황
* 출처 : 문화재청
* 단위 : 백만원
* 문화관광부는 문화재청과 별로로 "전통사찰보존법"에 의거하여 문화재로 지정되지 않은 전통사찰에 대하여 지원. 대략적으로 그 내역을 보면 2003년 51억, 2004년 56억3천, 2005년 62억, 2006년 60억 그리고 2007년에는 무려 약 90억 원으로 증액되었다.
2) 정책공약 제안
(1) 시민의 기본권과 헌법에 기반한 문화재관람료 제도 정비
○ 법률 해석과 집행은 자의적이거나 유추해석을 금해야하며 집행과정에서 혼동을 줄 수 있는 조항은 명확하게 제시되어서 국민들이나 집행기관으로 하여금 혼란이 있어서는 안됨. 현행 문화재보호법 44조는 문화재관람료 징수의 방법, 관리운영, 회계, 감사 등의 구체적인 집행과정이 모두 누락되어 있음으로 이에 대한 것을 정확하게 법률로 규정되어야 함.
(2) 불교문화재 관리 제도 개혁
○ 문화재보호법 제15조의 악용으로 문화재보수비용이 주변정비라는 명목으로 무분별하게 사용되고 있고, 사찰 문화재보수비가 주변정비라는 광의의 개념으로 해석하여 문화재가 아닌 곳에 지원되어 문제를 야기하고 있음. 이에 문화재보호법상의 “문화재 주변정비 개념”을 명확하게 규정해서 문화재보수 예산을 명확하게 사용하도록 제도의 정비가 필요함.
(3) 불교문화재 관련 각종 정부 예산 공개 및 효율적 운영
○ 광범위하게 분산되어 지원되고 있는 불교문화재 관련 정부 예산을 상시적으로 공개하고, 투명하게 운영해야 한다. 나아가 불교문화제가 불교계를 넘어 문화유산을 둘러 싼 시민의 문화권에 기반하여 운영될 수 있도록 관리 정책 전반에 대한 개혁이 필요하다.